Vage samenwerking en financiële verplichtingen voor klimaatacties: de gemiste kans van ITLOS

(Luciana Maulida heeft een LLM (Environmental Law) van de Melbourne Law School en is een aankomend PhD-student aan King’s College London, gericht op het snijvlak van internationaal recht en klimaatverandering)

Het Internationaal Tribunaal voor het Recht van de Zee (ITLOS of het Tribunaal) heeft op 21 mei 2024 een baanbrekend unaniem advies uitgebracht (het Advies) over klimaatverandering. Het advies ging in op de verplichtingen van staten onder het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het Recht van de Zee uit 1982. the Sea (UNCLOS) om de oceanen te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering, zoals de opwarming van de oceaan, de stijging van de zeespiegel en de verzuring van de oceaan. Dit is de eerste keer dat een internationaal gerechtshof een klimaatgerelateerd advies uitbrengt. Het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens (IACtHR) en het Internationale Gerechtshof (ICJ) zullen naar verwachting volgend jaar soortgelijke adviezen uitbrengen over de verplichtingen van staten op het gebied van klimaatverandering.

Het advies is uitgebracht als reactie op een verzoek van de Commissie van kleine eilandstaten inzake klimaatverandering en internationaal recht (COSIS of de Commissie), ingediend op 12 december 2022. Het verzoek had tot doel de specifieke wettelijke verplichtingen van de staten die partij zijn bij UNCLOS met betrekking tot klimaat te verduidelijken. mitigatie van veranderingen en gevolgen voor de oceanen en het mariene ecosysteem onder Deel XII van UNCLOS, over de bescherming en het behoud van het mariene milieu.

Concreet heeft de Commissie twee belangrijke vragen gesteld met betrekking tot de verplichtingen uit hoofde van Deel XII van UNCLOS, zoals de verplichtingen met betrekking tot:

A. preventie en beheersing van zeeverontreiniging als gevolg van de gevolgen van klimaatverandering; En

B. bescherming van het mariene milieu tegen de gevolgen van klimaatverandering.

Het Tribunaal bevestigde unaniem zijn bevoegdheid om het gevraagde advies uit te brengen. Het erkende antropogene broeikasgasemissies als mariene vervuiling onder UNCLOS, inclusief emissies van bronnen op het land, schepen en luchtvervuiling.

In reactie op punt (a) bevestigde ITLOS dat staten verplichtingen hebben om vervuiling te voorkomen, terug te dringen en te beheersen door maatregelen te nemen die zijn gebaseerd op wetenschappelijke en internationale normen, door de nodige zorgvuldigheid te garanderen om ernstige schade te voorkomen, en door wetten uit te vaardigen en te handhaven die in overeenstemming zijn met internationale overeenkomsten zoals het Akkoord van Parijs. Bovendien moeten staten vervuiling door activiteiten onder hun controle voorkomen, nationale regelgeving vaststellen, internationaal samenwerken, de emissies van schepen controleren, mondiaal samenwerken, kwetsbare staten bijstaan en de gevolgen van vervuiling monitoren en rapporteren.

In antwoord op punt (b) benadrukte het Tribunaal dat de verplichtingen om het mariene milieu te beschermen en te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering onderling verbonden zijn met de verplichtingen die zijn uiteengezet in antwoord op vraag (a). Staten moeten het mariene milieu beschermen door de vervuiling en de gevolgen van klimaatverandering aan te pakken, kwetsbare ecosystemen in stand te houden, samen te werken en overleg te plegen over gedeelde hulpbronnen, de hulpbronnen op volle zee in stand te houden en de risico’s van niet-inheemse soorten te beperken (artikel 196). Deze taken vereisen rigoureuze due diligence, wetenschappelijk onderbouwde maatregelen en naleving van voorzorgs- en ecosysteembenaderingen.

Het advies heeft over het algemeen positieve reacties gekregen van de internationale gemeenschap. Hoewel het de klimaatcrisis niet in zijn eentje kan oplossen, fungeert het ITLOS-besluit als katalysator voor zowel mondiale als nationale actie. Het vormt de basis voor de komende adviezen van het IACtHR en het ICJ over klimaatverandering. Het advies schiet echter tekort als het gaat om het aandringen op sterkere samenwerking, vooral op het kritieke terrein van de financiële sector, dat van cruciaal belang is voor de bescherming, preventie en beheersing van het mariene milieu tegen de gevolgen van de klimaatverandering.

Uitpakken van samenwerkingsverplichtingen onder UNCLOS

Onder Deel XII van UNCLOS (artikelen 192 – 237) komen het concept en de expliciete vermelding van ‘samenwerking’ in verschillende artikelen naar voren. Artikel 194, lid 1 onderstreept de noodzaak van gezamenlijke inspanningen om de verontreiniging van het mariene milieu te voorkomen, terug te dringen en te beheersen, terwijl artikel 197 het belang benadrukt van mondiale en regionale samenwerking bij het waarborgen van de bescherming en het behoud van het mariene milieu. Deze samenwerking in het kader van UNCLOS, die in het advies wordt herhaald, omvat verschillende aspecten, waaronder:

het ontwikkelen van noodplannen voor het reageren op verontreinigingsincidenten in het mariene milieu (artikel 199),
het bevorderen van studies, onderzoek en uitwisseling van informatie over de verontreiniging van het mariene milieu (artikel 200),
het ontwikkelen van regels, normen en aanbevolen praktijken om vervuiling te voorkomen en te verminderen (artikel 201),
het bijstaan van ontwikkelingslanden door middel van wetenschappelijke en technische bijstand, zoals ondersteuning bij training, het leveren van de benodigde apparatuur, het vergroten van de productiecapaciteit (artikel 202),
voorkeursbehandeling voor ontwikkelingslanden bij de toewijzing van passende fondsen en technische bijstand (artikel 203),
samenwerkingsregelingen voor de preventie, vermindering en beheersing van verontreiniging door schepen (artikel 211).

De verplichting van staten op grond van Deel XII van UNCLOS is om de nodige maatregelen te nemen met gebruikmaking van hun beschikbare middelen en capaciteiten. ITLOS erkende het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden (CBDR), toegepast vanuit het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en de Overeenkomst van Parijs op UNCLOS. Het bevestigde dat alle staten verplichtingen hebben op het gebied van milieubescherming, waarbij van ontwikkelde staten wordt verwacht dat zij substantiëlere inspanningen zullen ondernemen om de uitstoot terug te dringen dan ontwikkelingslanden (Opinie, paragrafen 227, 229).

ITLOS heeft het CBDR-principe verder uitgewerkt door te discussiëren verplichtingen van ontwikkelde staten om ontwikkelingslanden te helpenvooral degenen die kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de klimaatverandering, bij het aanpakken van de zeevervuiling door antropogene broeikasgasemissies door middel van capaciteitsopbouw, technologieoverdracht en wetenschappelijke ondersteuning (Opinie, paragrafen 338, 339).

Hoewel UNCLOS de nadruk legt op samenwerking op het gebied van regelgevende, wetenschappelijke en technische aspecten voor de bescherming van het mariene milieu, ontbreekt het aan duidelijkheid over financiële samenwerking en hulp. Het langverwachte advies voorzag niet in duidelijke financiële verplichtingen, wat resulteerde in een opvallende afwezigheid van expliciete richtlijnen over rechtvaardige financiële steun aan ontwikkelingslanden.

Onduidelijke financiële verplichtingen

Het vervullen van Deel XII-verplichtingen van UNCLOS vereist aanzienlijke financiële investeringen. Het implementeren van effectieve klimaatinspanningen vereist geavanceerde technologieën in verschillende sectoren: offshore windparken, golfslag- en getijdenenergieprojecten, duurzame visserij en aquacultuur, evenals het terugdringen van de vervuiling vereisen maatregelen. Deze uiteenlopende behoeften benadrukken de dringende behoefte aan substantiële financiële steun om ervoor te zorgen dat staten effectief aan hun verplichtingen onder UNCLOS kunnen voldoen.

Volgens paragraaf 76 van het advies erkent ITLOS dat een van de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs erin bestaat de financieringsstromen consistent te maken met een traject naar lage broeikasgasemissies en klimaatbestendige ontwikkeling (artikel 2, lid 1, onder c), van de Overeenkomst van Parijs). . Bovendien erkende het Tribunaal, in overeenstemming met artikel 9, lid 1, van de Overeenkomst van Parijs, de vereiste voor partijen die ontwikkelde landen zijn om financiële middelen ter beschikking te stellen om partijen die ontwikkelingslanden zijn te helpen met betrekking tot zowel mitigatie als aanpassing, ter voortzetting van hun bestaande verplichtingen onder het UNFCCC.

Financiën worden echter beschouwd als “andere steun” met zwakke bewoordingen van “kan omvatten” in paragraaf 336 van het advies. Het Tribunaal is van mening dat financiële steun kan worden opgenomen als de verplichting om ontwikkelingslanden steun te verlenen ter bevordering van de programma’s en het ondernemen van de in artikel 202 van het Verdrag genoemde activiteiten. Het is duidelijk dat wetenschappelijke, educatieve en technische hulp financiële implicaties met zich meebrengt. Dit benadrukt de noodzaak van robuustere en explicietere financiële toezeggingen om ontwikkelingslanden te ondersteunen, zodat zij effectief kunnen deelnemen aan de mondiale inspanningen om het mariene milieu te beschermen tegen negatieve klimaateffecten en tegelijkertijd aan hun verplichtingen onder UNCLOS kunnen voldoen.

Sinds 2009 hebben de ontwikkelde landen beloofd jaarlijks 100 miljard dollar ter beschikking te stellen voor klimaatfinanciering ter ondersteuning van de ontwikkelingslanden. Tijdens de COP28 hebben het UNFCCC en de staten die partij zijn echter erkend dat ze deze belofte aanzienlijk tekortschieten.

Hoewel financiële hulp beschikbaar is in de vorm van leningen of schenkingen, moet de nadruk liggen op subsidies, die ontwikkelingslanden duurzame mogelijkheden bieden om de klimaatverandering te bestrijden zonder terugbetalingsverplichtingen. Dergelijke op subsidies gebaseerde financiering is geen liefdadigheid; het is een investering in mondiale veerkracht, essentieel voor het veiligstellen van de toekomst van alle naties. Toch blijkt uit het klimaatfinancieringsrapport van de OESO dat in 2022 69% (63,6 miljard dollar) van de publieke klimaatfinanciering van de ontwikkelde landen in de vorm van leningen werd verstrekt, terwijl slechts 28% (25,6 miljard dollar) in de vorm van schenkingen kwam, wat wijst op een aanzienlijke afhankelijkheid van leningen. .

Er zijn talloze debatten over de rechtvaardiging en ethische overwegingen van het opnemen van leningen als onderdeel van klimaatfinanciering van ontwikkelde tot ontwikkelingslanden. Afhankelijkheid van schulden kan leiden tot schuldenvallen, waardoor klimaatactie wordt onderdrukt en de ontwikkeling wordt belemmerd. Bovendien kan het gebruik van leningen als klimaatfinanciering kwetsbare landen en ontwikkelingslanden in een klimaatschuldenval vangen, waarbij schuldverplichtingen aan ontwikkelde landen een cyclus van ontoereikende middelen in stand houden. De accumulatie van schulden belemmert het vermogen van regeringen om cruciale openbare diensten in ontwikkelingslanden te verlenen. Volgens VN Handel en Ontwikkeling leven ongeveer 3,3 miljard mensen in landen waar de schuldenbetalingen groter zijn dan de uitgaven aan onderwijs of gezondheidszorg.

Het Tribunaal had met zijn advies een belangrijke kans om de financiële verplichtingen die de ontwikkelde landen sinds 2009 zijn aangegaan als onderdeel van de verplichtingen van staten onder UNCLOS, aan te pakken en te verduidelijken. Er had kunnen worden benadrukt dat financiële steun niet de vorm van leningen mag aannemen, maar eerder van subsidies. Deze aanpak handhaaft klimaatrechtvaardigheid en het CBDR-principe, en vermijdt schuldenlasten die de klimaatinspanningen van ontwikkelingslanden belemmeren. Op subsidies gebaseerde steun bevordert echte internationale samenwerking en stelt ontwikkelingslanden in staat een duurzame toekomst op te bouwen zonder de terugbetalingsverplichtingen te verlammen.

Slotopmerkingen

Het advies van ITLOS vormt een belangrijke stap in het verduidelijken van de verplichtingen van staten onder UNCLOS met betrekking tot de gevolgen van klimaatverandering voor de oceanen. Terwijl ITLOS zich richtte op belangrijke aspecten als bestrijding van vervuiling en milieubescherming, miste het een cruciale kans om duidelijkheid te scheppen over financiële samenwerking en hulp.

Robuuste financiële steun is van cruciaal belang om staten in staat te stellen hun UNCLOS-verplichtingen effectief na te komen. Het advies erkent de noodzaak van financiële steun voor ontwikkelingslanden, zoals voorgeschreven door de Overeenkomst van Parijs, maar ontbeert duidelijkheid over de modaliteiten van dergelijke hulp. Hoewel er leningen beschikbaar zijn, moet de nadruk liggen op subsidies om te voorkomen dat kwetsbare landen in een cyclus van schulden en ontoereikende middelen terechtkomen.

Het Tribunaal heeft de kans verspeeld om deze kloof te dichten en te bevestigen dat financiële hulp moet aansluiten bij de principes van klimaatrechtvaardigheid en CBDR, en ervoor moet zorgen dat ontwikkelingslanden aan hun verplichtingen onder UNCLOS kunnen voldoen zonder de lastige betalingsverplichtingen voor leningen.